?時周特約記者 沈陽 發(fā)自北京
國資改革頂層設計的靴子即將落下。國務院國資委研究中心副主任彭建國日前表示，關于深化國有企業(yè)改革指導意見及八九個相關配套文件已趨成熟，春節(jié)前有望率先出臺。隨著國務院國資委網(wǎng)站“委領導”欄目的更新，包括國資委自身在內，一場真正的大改革即將開始。
在接下去的2015年，中國應該如何推進國有企業(yè)改革？就此重大問題，時代周報記者專訪了中國經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長袁緒程。
一是改“體”，二是改“制”
時代周報：中共十八大以來，中國社會的各個領域發(fā)生了重大的變化，其中最重要的就是國家宣布全面深化改革。記得你在中國經(jīng)濟體制改革研究會曾經(jīng)組織“國家戰(zhàn)略與改革研究課題組”，旨在為中共十八大及之后十年的改革提供咨詢意見，并撰有《中國未來十年改革前景研究》。這個報告曾經(jīng)發(fā)表在《改革內參》。能否分享一下這個報告的內容？
袁緒程：“國家戰(zhàn)略與改革研究課題”曾于2011年9月3日提交首屆特約專家和特約研究員會議討論，并向近百名特約專家和特約研究員征求意見。這個課題主要內容包括三大部分：一、危機與改革：未來十年的挑戰(zhàn)與選擇；二、改革的目標及其路線圖；三、改革的組織領導與保障措施。
關于中國改革，首先需要對中國的增長機制和改革機制有個正確的認識。我一直認為，中國的高速增長依賴于它獨有的增長模式，其獨有的增長模式又源于它的體制。
中國獨有的增長模式及其相應的體制將中國從一個落后貧窮國家?guī)氤醪叫】档闹械仁杖雵?。但是這種“三高一低”(即高收入、高消耗、高污染)卻低產(chǎn)出的增長模式，是無法持續(xù)的，也無力將中國帶進高收入國家之列。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國民需求的提高，其弊端將日益突顯并沉淀為進一步發(fā)展的障礙和潛在的危機。比如“兩極分化”在發(fā)展的初中期階段表現(xiàn)為發(fā)展的動能和勢能，但在中后期階段則是內需不足和社會沖突的根本成因。
轉變增長模式的出路在于體制改革。如果不改革現(xiàn)行體制，貧富懸殊問題、分配不公問題、腐敗問題、土地問題、環(huán)境問題、扭曲的工業(yè)化和畸形的城市化以及社會沖突等問題不僅不能合理有效解決，而且還會演化為各種危機。
如果說過往的發(fā)展階段的改革可以摸著石頭過河，那么，向高級階段過渡的未來十年改革就需要有目標和路線圖。制定目標和路線圖就要把握中國體制改革的大方向和實際進程。所謂體制改革，一是改“體”，即改組織結構，二是改“制”，改的是規(guī)則制度。顯然，體制改革進程包括兩大層面(組織結構、規(guī)則制度)、三大領域(經(jīng)濟、政治、社會)的內容。
組織結構的改革分三方面：從行政隸屬組織轉向市場企業(yè)組織；從全能政府轉向有限的服務政府；從行政依附的“事業(yè)單位”或團體轉向獨立的社會組織。社會制度規(guī)則的改革也分三個層面：從人治規(guī)則轉向法治規(guī)則；從行政指令計劃規(guī)則轉向市場規(guī)則；從國家集權包辦規(guī)則轉向社會民主自治規(guī)則。
重塑改革權威
時代周報：每個時期的改革都有“總開關”，你決定這一輪改革頂層設計的關鍵在何處？
袁緒程：完成上述改革需要較長的時間，至少需要二三十年。把改革進程的邏輯路線描繪出來，這就是改革的目標及其路線圖。根據(jù)終極目標而確立的十年改革目標是：建立法治的市場經(jīng)濟及其相應的開明的政府體制。在改革的目標(大方向)確立以后，就可以從價值論或各種方法論角度，發(fā)展改革哲學，多層面多維度地設計改革的路線圖，以指導改革的實踐。
未來的改革并非以往的改革，其風險和難度巨大而不能低估，要做好充分的組織準備和謀劃。首先，為了確保改革的秩序不被自身改革所顛覆，必須重塑和強化中央的權威，令行禁止，確保改革成功。第二，建立改革的組織機構。未來的改革需要有一個超越部門和地區(qū)利益之上的、能夠統(tǒng)攬改革全局的機構。其主要職能有四項：決策咨詢、指導、協(xié)調和監(jiān)督。第三，要有措施。如重塑黨和政府的公信力，引導改革的輿論，強化改革的激勵機制，把握改革的策略等等。第四，要有時間步驟。用十年的時間完成全部經(jīng)濟領域的改革，完成大部分社會領域的改革；完成部分政治領域的改革，為全面建成小康社會提供制度保障。
我們當時的建議基本實現(xiàn)了。例如在改革的頂層設計方面，中央成立全面深化改革領導小組，我相信，當前的改革開放已經(jīng)是大勢所趨、人心所向。
多種方案的權衡
時代周報：這些年來呼吁改革國資委的聲音很多。理由就是國資委角色定位不清。因為它既是出資人，又是監(jiān)管者。既是運動員又做裁判員，一定會帶來很多問題。在你的改革建議中，如何更好地推進國有企業(yè)改革，形成國企改革的良性機制？
袁緒程：改革開放三十多年，除了天然氣、電、電信等少數(shù)產(chǎn)品外，商品和服務領域已基本實現(xiàn)市場化。但包括土地、資源、勞動力、資金等要素的市場化尚沒完成。這也是體制機制不順，腐敗尋租泛濫，民企發(fā)展不暢的重要原因。推進要素市場化的改革包括產(chǎn)權、土地管理、公共資源管理及資源產(chǎn)品價格，財稅、金融以及相應的行政、社會等領域的改革。
在這樣的現(xiàn)實處境下，改革最清楚的邏輯起點就是要明白：要素市場化改革的實質是處理好政府與市場、政府與國企的關系。明晰和理順產(chǎn)權與政權之間的邊界和關系，向市場和企業(yè)賦權。例如，通過行政體制改革與政府職能的轉變，一方面簡政放權，另一方面，也是政府的公共管理權和國有資產(chǎn)行使權的雙重身份和職能的分立，政府不能公權和私權不分，利用公權對營利性國企施以特殊照顧。
國企改革，一是明確產(chǎn)權責任和監(jiān)管，二是要進行分類管理，劃分營利性國企和非營利性國企的類型。這些都是我很早以前就主張的。具體說來，營利性國企應與私企同等待遇，不能有特權，例如，占用公共資源不付稅費和少付稅費以及不分紅或少分紅，以及享有在市場準入和監(jiān)管等方面的特權。只有通過政企、政資分離，才能搬掉國企和私企之間的體制障礙，從根本上解決私營企業(yè)身份歧視問題，促進私企和國企的公平競爭和聯(lián)合。如果還有差別的話，那只能是企業(yè)的稟賦、資質、技術水平、專業(yè)行業(yè)分工等等方面的不同。
換言之，國企管理體制可以分三個層次，第一個層次是誰是國企出資人的問題，第二層次是國家如何對國企進行管理的社會管理問題，第三個是企業(yè)本身管理的問題，目前國資委三個管理職能是集于一身的，既是出資人，又是裁判和領隊。現(xiàn)在的改革就要把這幾個職能分開。當前，對國資委的定位，理論界有幾種意見：國資委繼續(xù)做出資人；財政部做出資人，國資委改成銀監(jiān)會這種機構，只享有監(jiān)督權，但是國資委下面的企業(yè)多得很，專業(yè)監(jiān)督是很難做得到的。
另一方面，目前國資委只管理非金融、非文化類國企，大量的金融類、自然礦藏類、行政事業(yè)類國企歸財政部、中國人民銀行等部門管理。當前國資委無法全面推動國有企業(yè)改革。
由此來看，國有企業(yè)涉及到國資委的改革，而國資委的改革是國家部委的行政體制改革。這樣國企改革不再局限于經(jīng)濟體制改革。中國需要對國資委進行頂層設計。
時代周報：關于國資委，有一種主張，就是在全國人大下面成立國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，行使國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的監(jiān)管職能，這樣才能體現(xiàn)全體國民作為最終出資人的地位。
袁緒程：目前這個條件暫時不成熟，我們沒法做到西方那樣。但是，我們仍然有很多改進空間：第一，國有資產(chǎn)的重大重組、買賣必須通過人大表決來實現(xiàn)，而不是國資委一個部門說了算。第二，立法權要上收歸人大?，F(xiàn)在的國企管理只有一部很粗的國資法，絕大多數(shù)管理靠國資委的行政條例實現(xiàn)，以后應該由人大立法。第三，要加強人大對國資委的監(jiān)管力度，國資委每年都必須仔細向人大報告，讓人大代表了解熟悉國有企業(yè)的運行情況，讓憲法所規(guī)定的人民代表大會制在國企管理方面被激活，良性運行。
通過人民代表大會制，新聞媒體對國資委和國企的監(jiān)督力度就會大大加強。爭取在5-10年后，大眾對國企的滿意度大大改善。
國企怎么分紅，如何避免尋租？還要靠制度創(chuàng)新。首先是法人治理結構出了問題。若產(chǎn)權制度不完善，導致所有者無法索取權利；其次是公司管理制度問題，國企信息披露制度還很不完善。一旦建立起公開、透明的信息披露制度，那么國企以后想賴賬、哭窮也不可能了。最后，應該依據(jù)國企分類性質來確定利潤上繳比例。比如說，行政壟斷性企業(yè)繳納50%，一般競爭類企業(yè)上繳30%，公益類企業(yè)可以不繳。
國企高管不能行政和市場的好處均沾。有些國企高管待遇很突出，他們一方面享受一定的行政級別，另一方面又拿著高薪。不當國企高管了，還可以去做官，“腳踏兩只船”。這樣一個局面，既無法通過合理的競爭讓一流的企業(yè)家脫穎而出，也不利于培養(yǎng)造就政治家。
如何改變？國企管理層應該由兩部分組成：第一種是政府委派的股東代表，另一種是市場選聘的職業(yè)經(jīng)理人。當前的弊病是沒有把市場選聘和行政委派分開來，以至于國企高管既是股東代表，又是職業(yè)經(jīng)理人。未來應該明確界定：國企管理者哪一層面應該由政府委派，哪些必須由市場選聘。在國企中建立職業(yè)經(jīng)理人制度，現(xiàn)在這方面國企做得遠遠不夠。
2015年國企改革“4+3”
時代周報：當前民營經(jīng)濟運營不太好，國內外的投資界普遍感覺現(xiàn)在賺錢很難，期待國家通過深化國有企業(yè)改革來釋放中國經(jīng)濟的活力。相關改革會給中國經(jīng)濟帶來哪些利好？
袁緒程：根據(jù)國資委等部門的部署，2015年重點做好以下幾方面工作：一是全力以赴保增長；二是積極推進國有企業(yè)改革。要準確界定不同國有企業(yè)功能，穩(wěn)妥、規(guī)范、有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推進剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題；三是大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略；四是深入開展國際化經(jīng)營。要服務國家戰(zhàn)略，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“走出去”步伐，探索創(chuàng)新“走出去”模式，注重防范國際化經(jīng)營風險，探索國際化經(jīng)營規(guī)律；五是著力提高依法治企、依法監(jiān)管的能力和水平；六是切實加強黨風廉政建設和反腐敗工作；七是進一步提升黨建工作科學化水平。
上述七點，最后三點不是直接著眼于經(jīng)濟發(fā)展的，而是與國企領導機制相關的，為的是在國企領域反腐敗，實現(xiàn)法治。第一個重點談的是經(jīng)濟轉型階段的保增長，例如某些領域的直接投資。這里的概念性業(yè)績會在股市上有所反應。具體如何盈利決定于個體的博弈能力。
國企改革終歸走在了正確的道路上。因此，我覺得，不要對中國改革的未來過分擔憂。第三點和第四點都會在股市等方面有所反應。
很多人認為，當前對國企改革的探索，至少在2015年還沒有跡象表明會出臺明確的“改革戰(zhàn)略”。這不是說中央對國企改革沒有更大的計劃，這些計劃都在醞釀中，大家可以拭目以待。
在國企改革方面，接下去兩年，國家會重點推出如何管資本，而不是管人管事，以促進國有資本的保值增殖。由于很多行業(yè)仍處于國企壟斷局面，這對民營經(jīng)濟來說，很難說是個利好。我們只有正面現(xiàn)實，改革真是任重而道遠。